實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動等四項行動 進一步釋放新型城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力

黨的十八大以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，城鎮(zhèn)常住人口達到9.33億，城市數(shù)量增加至694個，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升。新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌投資和消費的結合點，蘊藏著巨大的內(nèi)需潛力。

國務院日前印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（以下簡稱《計劃》），部署實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動等4項重大行動。如何落實好相關任務？

實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動

《計劃》部署實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，提出進一步深化戶籍制度改革等6項任務。

“城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。”浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長、教授張蔚文表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項系統(tǒng)工程，應以進城農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，多管齊下、多措并舉，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅愿進城、能進城，還要留得住、融得進。

張蔚文認為，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民進城后能夠長期穩(wěn)定在城市生活，要分類施策、兩手發(fā)力：有意愿、有能力、有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可逐步成為城鎮(zhèn)戶籍居民；不愿落戶或不滿足落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可在常住地均等享受基本公共服務。“同時，要充分尊重農(nóng)民意愿，保障好進城落戶農(nóng)民合法土地權益，確保農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間可進可退。”

對城市政府而言，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要必要的成本。張蔚文建議，應完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，健全城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，提高城市政府的積極性。

實施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動

《計劃》以冀中南等城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)為重點，兼顧其他城鎮(zhèn)化率低且人口規(guī)模大的縣（市、區(qū)），部署實施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動。

“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，工業(yè)化是現(xiàn)代化的前提和基礎。”國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院院長黃漢權認為，協(xié)調(diào)推進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化，有利于優(yōu)化生產(chǎn)力布局和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于統(tǒng)籌擴大內(nèi)需和深化供給側結構性改革，有利于促進就業(yè)增收和增進人民福祉。

在黃漢權看來，《計劃》提出的舉措具有很強的針對性和可行性，“潛力地區(qū)人口規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平相對較低，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要來源地。同時，這些地區(qū)勞動力資源豐富、區(qū)位交通便利、有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，具有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的獨特優(yōu)勢。”他舉例說，皖北地區(qū)近年來精準對接長三角地區(qū)生產(chǎn)配套需求和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力提升明顯。

“同時要看到，潛力地區(qū)有部分位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應堅持集中布局、點狀開發(fā)、緊湊發(fā)展，在落實最嚴格的耕地保護制度、牢牢守住‘三區(qū)三線’的前提下，優(yōu)化土地資源配置，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。”黃漢權說。

實施現(xiàn)代化都市圈培育行動

《計劃》提出，實施現(xiàn)代化都市圈培育行動，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

“都市圈是創(chuàng)新要素最密集的地區(qū)，是實體經(jīng)濟的集聚地，也是先進技術的發(fā)源地和應用場。培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，可以有力推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和先進制造業(yè)發(fā)展。”清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚認為，重點要推動中心城市基礎設施向周邊延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務資源向周邊覆蓋、部分產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)中心城市與周邊城鎮(zhèn)共同發(fā)展。

比如提升城際通勤效率，促進充分就業(yè)。“交通基礎設施一體化是都市圈形成的前提。”尹稚認為，應打通未貫通路、瓶頸路，發(fā)展與都市圈通勤相匹配的市域（郊）鐵路，降低通勤成本、提升通勤舒適度，為改變城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的“一城獨大”創(chuàng)造條件。

又如強化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，促進功能互補。“近年來，產(chǎn)業(yè)鏈的中下游、產(chǎn)業(yè)集群的邊緣部分在多數(shù)超大特大城市周邊已出現(xiàn)明顯‘溢出’，部分城市甚至出現(xiàn)創(chuàng)新資源的‘溢出’，如廣東深圳科創(chuàng)企業(yè)向東莞、惠州擴散。”尹稚認為，應順勢而為，推動中心城市與周邊城市形成“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動格局，更好發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，提高產(chǎn)業(yè)集群競爭力。

再如推進公共服務共建共享，增進民生福祉。“應促進優(yōu)質(zhì)公共服務資源共享，重點加強中小城市公共服務建設，引導促進中心城市的優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源向周邊輻射擴散。此外，還應推動都市圈應急、生態(tài)、治安等協(xié)同聯(lián)動。”尹稚說。

實施城市更新和安全韌性提升行動

當前，我國城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結構調(diào)整并重，由外延擴張式發(fā)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵提升式發(fā)展。“實施城市更新和安全韌性提升行動，有利于促進城市服務優(yōu)化、環(huán)境改善、功能完善和品質(zhì)提升，讓城市居民生活更方便、更舒心、更美好，有利于增強城市防災減災能力，保障城市運行安全和人民群眾的生命財產(chǎn)安全，也有利于擴大有效投資、提高就業(yè)水平、促進消費升級，為經(jīng)濟增長提供有力支撐。”中國城市規(guī)劃設計研究院院長王凱表示。

針對城市發(fā)展中最突出的短板弱項，《計劃》部署實施城市更新和安全韌性提升行動，以人口規(guī)模大、密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關鍵領域為重點，加快補齊城市安全韌性短板，明確了今后五年城市建設最迫切最突出的任務。

推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。“老舊小區(qū)改造是城市更新的重要內(nèi)容。一些老舊小區(qū)建設年代較為久遠，小區(qū)內(nèi)房屋和公共設施已出現(xiàn)嚴重老化和安全隱患，急需改造加固；一些小區(qū)環(huán)境及配套設施、適老化設施建設滯后，需要補齊完善。”王凱說。《計劃》提出，扎實推進2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務，有序?qū)嵤┏擎?zhèn)房屋建筑更新改造和加固工程。

《計劃》提出，加大保障性住房建設和供給，加快解決工薪收入群體住房困難；推進城中村改造，改善居住條件和生態(tài)環(huán)境；推進“平急兩用”公共基礎設施建設，提升城市應對突發(fā)公共事件能力。“這是建立多層次住房供應體系，構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的關鍵舉措。”王凱說。

實施城市生命線安全工程。城市燃氣、供水、排水、供熱、綜合管廊等就像人體的“神經(jīng)”和“血管”，是維持城市正常運行、滿足群眾生產(chǎn)生活需要的重要基礎設施，是城市的生命線。《計劃》提出，加快城市燃氣管道等老化更新改造，加強城市應急備用水源建設和管網(wǎng)互通，強化城市道路交通運行基礎。